Kancelaria COMESTOR » (Nie)kompletny przedmiotowy środek dowodowy

Jak to zwykle bywa życie pisze najlepsze scenariusze, które wymagają by się z nimi zmierzyć. Czasem fizycznie, czasem intelektualnie. I taki właśnie przypadek mi się ostatnio trafił - rzecz rozbiła się o „kompletność” przedmiotowego środka dowodowego. Cóż, poszukałem w komentarzach, w orzeczeniach Krajowej Izby Odwoławczej, skompletowałem informacje i sądzę że mogę powiedzieć ... że w sumie to do końca nie wiadomo.

Ale najpierw trochę o samym problemie. Zgodnie z treścią art. 107 ust. 1 i 2 ustawy Pzp, wykonawca jest zobowiązany do złożenia przedmiotowych środków dowodowych (potwierdzających posiadanie przez zaoferowany przez wykonawcę produkt cech, parametrów, właściwości zawartych w opisie przedmiotu zamówienia przez zamawiającego) od razu z ofertą, jeżeli ich złożenia wymaga zamawiający w SWZ. Gdyby tego nie zrobił lub zrobił to niechlujnie, to ma jedną szansę na poprawę, jak uczeń na klasówce, ale pod warunkiem że:

zamawiający taką możliwość wezwania przewidział w SWZ (a jeżeli nie, to wykonawca może spokojnie oczekiwać na odrzucenie jego oferty),
informacje te nie służą potwierdzeniu cech czy kryteriów przewidzianych w kryteriach oceny ofert (bo jeżeli dotyczą, to efekt taki jak w pkt 1 dla wykonawcy),
składane na wezwanie dokumenty nie mogą skutkować zmianą merytoryczną oferty.

Precyzyjnie rzecz ujmując, zapis o możliwości wezwania wykonawcy do złożenia przedmiotowych środków dowodowych brzmi następująco: „Jeżeli wykonawca nie złożył przedmiotowych środków dowodowych lub złożone przedmiotowe środki dowodowe są niekompletne, zamawiający wzywa do ich złożenia lub uzupełnienia w wyznaczonym terminie, o ile przewidział to w ogłoszeniu o zamówieniu lub dokumentach zamówienia”. Na potrzeby analizy zakładamy, że warunek z pkt 1 został przez zamawiającego spełniony, a wymagane do potwierdzenia parametry nie służą potwierdzeniu cech czy kryteriów przewidzianych w kryteriach oceny ofert (pkt 2 również jest spełniony). Klasyka gatunku - zamawiający żąda złożenia przedmiotowych środków dowodowych, wykonawca składa taki dokument (np. kartę katalogową jakiegoś urządzenia, czy ocenę techniczną) ale ten dokument nie potwierdza wszystkich wymaganych przez zamawiającego parametrów urządzenia, i to w ten sposób że na 20 wymaganych cech potwierdzone jest 19, a jedna cecha w ogóle na karcie się nie znalazła. Bo dokument pobrany ze strony producenta urządzenia nie ma w swej treści nie odnosi się do tego parametru. Zamawiający zatem nie wie, czy produkt spełnia postawione mu wymogi, czy też nie - wie tylko, że w znacznej części „TAK”, ale w stosunku do jednego elementu „NIE WIADOMO”. Nie można bowiem powiedzieć że „NIE”; to by świadczyło, że zamawiający byłby pewien iż właściwość produktu nie odpowiada jego wymaganiu, a tego bez weryfikacji nie jest przecież w stanie stwierdzić, prawda? Dopóki zatem nie otrzyma w tym temacie informacji nie wie jaki będzie efekt oceny.

I tu natrafiamy na sedno problemu: czy art. 107 ust. 2 ustawy Pzp zezwala na uzupełnianie takiego przedmiotowego środka dowodowego? Uzupełnienie może mieć bowiem miejsce w dwóch sytuacjach: (1) gdy nie złożono w ogóle przedmiotowego środka dowodowego, lub (2) gdy co prawda go złożono, ale jest on niekompletny. Co to znaczy, że przedmiotowy środek dowodowy jest „niekompletny”?

Idąc za potocznym, językowym rozumieniem tego zwrotu, „niekompletny” oznacza że coś nie zostało skończone; brakuje niektórych części, elementów, danych; jest niepełne. Mówiąc przykładowo o „niekompletnych informacjach” mamy na myśli stan, w którym nie mamy wszystkich faktów potrzebnych do podjęcia decyzji. Występują pewne braki, które należy uzupełnić, aby obraz całości stał się właśnie kompletny, pełny. Czy zatem braki w samym dokumencie, które polegają na nieujęciu w nim jednego parametru wymaganego dla potwierdzenia prawidłowości zaoferowanego urządzenia, świadczy o niekompletności dokumentu, czy też niekompletność należy wiązać z czymś innym - a mianowicie z widocznym brakiem odnoszącym się do samego dokumentu, np. pominięta strona, urwana treść która się nie skopiowała. Różnica jest dość istotna: w pierwszym przypadku wezwanie mogłoby dotyczyć uzupełnienia niekompletnego dokumentu o brakujące informacje (takie, których w ogóle na dokumencie nie było); w drugim przypadku - takie wezwanie nie mogłoby mieć miejsca a zamawiającemu nie pozostałoby nic innego jak tylko odrzucić ofertę.

Komentarz do ustawy Prawo zamówień publicznych wydany przez Urząd Zamówień Publicznych (wyd. II z 2023 r.) zdaje się skłaniać do drugiej interpretacji, posługując się zwrotem o brakującej części dokumentu, co sugerowałoby że chodzić tu może o brak stronicy lub części strony z treścią. Gdy zamawiający weryfikując złożony przedmiotowy środek dowodowy jest w stanie ocenić, że czegoś fizycznie brakuje, dokument jest niepełny. Podobnie w wyrokach wypowiadała się Krajowa Izba Odwoławcza, wskazując, że prawidłowa interpretacja tego przepisu zakłada konieczność odrzucenia oferty w sytuacji, gdy przedmiotowy środek dowodowy nie potwierdza iż oferta jest zgodna z treścią dokumentów zamówienia: „W sytuacji, gdy treść przedmiotowego środka dowodowego nie potwierdza zgodności oferowanego urządzenia z wymaganiami zamawiającego, nie podlega on uzupełnieniu. Braku w treści przedmiotowego środka dowodowego informacji potwierdzających zgodność oferowanych dostaw, usług lub robót z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia nie można utożsamiać z niekompletnością przedmiotowego środka dowodowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Izba ustaliła, że ocena zgodności zaoferowanego przez wykonawców przedmiotu zamówienia w Postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego odbywała się w oparciu o przedmiotowe środki dowodowe, które miały być złożone wraz z ofertą. Ocena ta mogła odbyć się tylko w oparciu o środki dowodowe, które powinny zawierać wszystkie informacje, jakie zostały wskazane przez Zamawiającego w treści SWZ, w szczegółowej specyfikacji technicznej oferowanego przedmiotu zamówienia, w tym informację na temat funkcjonalności podpowiadania numerów tablic rejestracyjnych. (...) Jeżeli złożony z ofertą przedmiotowy środek dowodowy nie potwierdzał, że jest ona zgodna z dokumentacją zamówienia, np. na skutek braku poszczególnych elementów zamówienia, to takiej wady nie można sanować, a ofertę należy odrzucić na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp”¹.

Niemniej jednak można znaleźć i orzeczenia, które tak restrykcyjnie nie podchodzą interpretacji sformułowania o niekompletności dokumentu. Przykładowo: w Komentarzu do Prawa zamówień publicznych pod red. Marzeny Jaworskiej czytamy, że „Przedmiotowe środki dowodowe nie będą podlegały uzupełnieniu, jeżeli na skutek merytorycznej ich oceny zamawiający uzna, że nie potwierdzają, iż wykonawca oferuje produkt lub usługę spełniającą oczekiwania zamawiającego. Za błędny przedmiotowy środek dowodowy nie będzie jednak uważany taki środek, który wprawdzie nie jest tym przedmiotowym środkiem dowodowym, którego w ogłoszeniu o zamówieniu lub dokumentach zamówienia wymagał zamawiający, ale potwierdza, że oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane spełniają określone wymagania, cechy lub kryteria (równoważny przedmiotowy środek dowodowy, o którym mowa w art. 106 ust. 3 PZP). Brak jednej strony w certyfikacie wydanym przez jednostkę oceniającą zgodność lub w sprawozdaniu z badań przeprowadzonych przez taką jednostkę będzie podlegał uzupełnieniu na zasadach określonych w art. 107 ust. 2 PZP. W jednym z wyroków KIO wskazała, że „Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że odwołujący złożył karty katalogowe dla ww. urządzeń, a jedynie brakowało w nich wzmianki o tym, że szafki są zamykane na zamki. Tym samym należy uznać, że przedmiotowe środki dowodowe w postaci kart katalogowych dla ww. zabudów są niekompletne, co obligowało zamawiającego do zastosowania art. 107 ust. 2 PZP . Brak wezwania odwołującego do uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych, tj. kart katalogowych o informację o zamkach, stanowi zatem naruszenie ww. przepisu” (wyr. KIO z 7.9.2021 r., KIO 1973/21, Legalis)”. Podobnie w komentarzu do Prawa zamówień publicznych autorstwa Pawła i Igi Graneckich z 2024 r.: Zgodnie z ust. 2 komentowanego przepisu, który stanowi, że jeżeli wykonawca: 1) nie złożył przedmiotowych środków dowodowych; 2) przedmiotowe środki dowodowe są niekompletne, tj. niepełne, wyrywkowe, częściowe - to zamawiający wzywa do ich złożenia, uzupełnienia w wyznaczonym przez siebie terminie. Wynika z powyższego, że niepełne dokumenty, nie zawierające wszystkich wymaganych informacji możliwe byłyby również do uzupełnienia.

I tak też orzekła Krajowa Izba Odwoławcza w najnowszym wyroku, w którym co prawda akurat brak informacji dotyczył parametru ocenianego w ramach kryterium oceny ofert (czyli nie dało się wezwać wykonawcy z uwagi na zakaz zawarty w art. 107 ust. 3 ustawy Pzp), ale jednocześnie podniesione zostało że: „Całkowity brak wymaganej informacji technicznej należy traktować jako złożenie niekompletnych przedmiotowych środków dowodowych, których uzupełnienie, co do zasady, jest możliwe w drodze procedury określonej w art. 107 ust. 2 Pzp, jednak z wyjątkiem przypadku gdy przedmiotowy środek dowodowy służy potwierdzeniu zgodności z cechami lub kryteriami określonymi w opisie kryteriów oceny ofert. W takim przypadku ustawa Pzp zakazuje uzupełniania przedmiotowych środków dowodowych”². Przywoływany jest również nieco koncyliacyjny wyrok Izby, w którym stwierdziła ona że: „O ile pierwsza sytuacja jest prosta i jest związana z biernością wykonawcy, który nie składa dokumentów przedmiotowych wraz z ofertą i uzyskuje jedną szansę na ich przedstawienie zamawiającemu, to druga sytuacja, gdzie uzupełnia się niekompletne dokumenty, jest ocenna i wpisuje się w nią niekompletność fizyczna dokumentu (brak załączenia wszystkich stron, widoczny brak części dokumentu, niektóre wady formalne, etc.), a także wydaje się, że częściowo niekompletność w uproszczeniu określana niekompletnością merytoryczną - tylko nie takim zakresie, w jakim doszło do zmiany wykazu w rozpoznawanym sporze. Tutaj można rozważać czy zasadnym byłoby, w niektórych bardzo specyficznych stanach faktycznych, skorzystanie z tego trybu do ostatecznego rozstrzygnięcia zgodności oferty z OPZ, jeżeli w treści dokumentu brak jest wymaganej informacji (np. złożono kartę katalogową ze standardowym urządzeniem, którego model spełnia wymagania SWZ, gdzie nie ma oznaczenia wymiaru danego elementu, ponieważ zamawiający żądał dodatkowych informacji, których nie ma w standardowej/uproszczonej karcie katalogowej). Niemniej, sytuacje takie wystąpią sporadycznie, a wezwanie z art. 107 ust. 2 PrZamPubl należy stosować niezwykle rozważnie”³. Nie wyłączono wprost braku możliwości wezwania, natomiast zasugerowano, aby w każdym przypadku analizować konkretną sytuację.

Podsumowując - nie ma złotego środka, rozwiązania które byłoby remedium na wszystkie bolączki związane z niekompletnością przedmiotowego środka dowodowego. Jak widać, można znaleźć argumenty w orzeczeniach Krajowej Izby Odwoławczej popierające dane stanowisko. Niemniej jednak mając na uwadze cel postępowania, jakim jest wybór oferty najkorzystniejszej i udzielenie zamówienia, eliminując w postępowaniu oferty które ewidentnie są sprzeczne z przepisami lub wymaganiami zamawiającego, w sytuacji gdy wobec braku jednej informacji zamawiający nie jest w stanie stwierdzić, czy oferta jest prawidłowa czy nie (bo dopiero uzyskanie informacji, danie szansy wykonawcy na podanie tych danych pozwoli na weryfikację) - w mojej ocenie bliższe celowi ustawy jest właśnie potraktowanie niekompletności nie tylko jako odnoszącego się do dokumentu, ale również do danych w tym dokumencie się znajdujących.

¹ wyrok KIO z dnia 7.10.2024 r. sygn. KIO 3459/24

² wyrok KIO z dnia 11.02.2025 r. sygn KIO 202/25

³ wyrok KIO z dnia 28.03.2022 r. sygn KIO 663/22

Powrót do bloga

(Nie)kompletny przedmiotowy środek dowodowy