Kontrasygnata skarbnika a ważność umowy

Dzisiejszy temat zainspirował artykuł na jednej ze stron internetowych, przedstawiający analizę sposobu udzielania kontrasygnaty przez skarbnika w jednostce samorządu terytorialnego i skuktów jej braku. Traktując mój post jako polemikę, chciałbym się skupić na samej formie składania akceptu przez skarbnika do czynności prawnej, pomijając kwestie dotyczące tego z czym wiąże się brak takiej akceptacji.

Najpierw jednak kilka słów o samej kontrasygnacie - czym jest i z czego się wywodzi. Wbrew pozorom jest to instytucja dość leciwa, mająca swoje początki w Wielkiej Brytanii, kiedy próbowano okiełznać nieograniczone zapędy monarchów, z jednoczesnym zwolnieniem ich z odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Element ten zrealizowano poprzez wymóg uzyskania podpisu ministra lub innego odpowiedniego urzędnika, służący potwierdzeniu decyzji monarszych, czyniąc je prawnie wiążącymi i jednocześnie przenosząc odpowiedzialność polityczną z monarchy na ministra dokonującego kontrasygnaty. Określenie „prawnie wiążący” oznaczało, że brak podpisu ministra pod dekretem monarchy czynił akt władcy nieobowiązującym. Była to zatem istotna część mechanizmu władzy, szczególnie w okresie, gdy monarcha posiadał znaczące prerogatywy, a kontrola nad władzą królewską była konieczna dla zapewnienia równowagi w państwie. Wprowadzenie i ugruntowanie kontrasygnaty miało na celu ograniczenie autorytarnych zapędów władców oraz zapewnienie odpowiedzialności za decyzje rządowe.

Analizując przepisy poszczególnych ustaw samorządowych poszczególnych szczebli dostrzec należy, że instrument jakim jest kontrasygnata występuje w procesie związanym ze składaniem oświadczeń woli dotyczacych spraw majątkowych. Do wszystkich tych czynności konieczne jest uzyskanie akceptu skarbnika jednostki. Prawidłowym będzie zatem stwierdzenie, że w tych sprawach skarbnik osobiście współdecyduje o zaciągnięciu zobowiązań. Tyle, że w jakiej formie miałoby się owo „współdecydowanie” objawiać?

Z etymologicznego punktu widzenia, słowo „kontrasygnata” oznacza „współpodpisanie aktu prawnego (ustawy, rozporządzenia) przez drugą osobę”, co wskazywałoby że:

czynność ta dotyczy wyłącznie dokumentów (o czym zresztą świadczą inne akty prawne odnoszące się do dokumentów finansowych jednostek samorządowych),
chodzi o złożenie przez skarbnika podpisu pod dokumentem, jako wyraz akceptacji dla działań organu zarządzającego.

Podpis miałby być własnoręczny (o czym świadczą jeszcze wyroki wydawane kilkanaście lat temu); w chwili obecnej nie ma żadnych wątpliwości, że kontrasygnata może być wyrażona poprzez złożenie podpisu elektronicznego na dokumencie przygotowanym w postaci elektronicznej. Nie musi to być też ten sam dokument, który stanowi o zaciągnięciu zobowiązania (np. umowa z kontrahentem); dopuszczalne jest jej złożenie na osobnym dokumencie - aczkolwiek w taki sposób, aby było wiadome jakiej czynności prawnej dotyczy. Kontrasygnata jest bowiem powiązana z konkretnym oświadczeniem woli w sprawie majątkowej.

Taki był też wniosek płynący z artykułu znalezionego w sieci, wskazujący na konieczność pozyskania podpisu skarbnika pod dokumentem. Ale czy słusznie? Czy nie ma innej możliwości wyrażenia przez skarbnika akceptacji dla podejmowanych przez zarząd jednostki działań majątkowych.

Mając na uwadze ostatnie wyroki sądów powszechnych można zauważyć ugruntowanie się poglądu, że sama kontrasygnata nie wymaga żadnej szczególnej formy. Może być zatem dokonana w dowolny sposób, byle można było uznać że brak było sprzeciwu skarbnika dla dokonania danej czynności prawnej. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. II CSK 28/14:

1. Kontrasygnata stanowi oświadczenie wiedzy skarbnika co do stanu planu finansowego gminy (budżetu) i jest narzędziem dyscypliny budżetowej. Brak jej nie powoduje zatem nieważności oświadczenia woli, chyba że ustawa taką sankcję wyraźnie przewiduje, ale jedynie jej nieskuteczność. Skutkiem braku kontrasygnaty skarbnika nie jest stan bezskuteczności zawieszonej, o jakiej mowa w art. 63 KC.

2. Stosownie do art. 60 KC, oświadczenie woli organu gminy może być wyrażone w dowolny sposób, byleby tylko ujawniało w dostateczny sposób jej treść, chyba że ustawa lub umowa przewiduje dla danej czynności formę aktu notarialnego lub inną formę szczególną. Te zasady mają również odpowiednie zastosowanie do formy składania kontrasygnaty przez skarbnika gminy. Oznacza to, że przystąpienie do realizacji umowy może być uznane za potwierdzenie jej zawarcia i jednocześnie za złożenie w sposób dorozumiany kontrasygnaty przez skarbnika. Kontrasygnata oświadczenia woli organu gminy może być dokonana przez skarbnika gminy także w formie konkludentnej.

Pogląd ten został poparty innymi orzeczeniami, wskazującymi np. na fakt przystąpienia do realizacji umowy przez gminę jako złożenia w sposób dorozumiany kontrasygnaty przez skarbnika, nawet po złożeniu oświadczenia woli przez organ zarządzający (tak: wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. I ACa 23/16), czy uznania odpowiedniego zachowania jako wyraz akceptacji skarbnika (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. III CSK 234/19).

Można zatem stwierdzić, że odejście od tradycyjnego sposobu wyrażania kontrasygnaty zostało przesądzone - tak przynajmniej wynika to z orzecznictwa sądowego. Taka ewolucja tej instytucji oznacza rezygnację z modelu, w którym kontrasygnata była kluczowym elementem prawnym potwierdzającym ważność decyzji władzy wykonawczej, skoro bez niej akt nie wchodził w życie. Zmiana ta osłabia znaczenie mechanizmów odpowiedzialności i współuczestnictwa w podejmowaniu decyzji, szczególnie w obszarze finansów państwa. Dorozumiana zgoda, w odróżnieniu od wyraźnego podpisu, wprowadza większą elastyczność, ale jednocześnie zmniejsza transparentność i formalną odpowiedzialność za podjęte działania. Może to prowadzić do trudności w jednoznacznym ustaleniu skutków danej czynności w przypadku zaistnienia sporów intepretacyjnych co do działań (zachowań) skarbnika. Z drugiej strony - po coś prawnicy są na tym świecie potrzebni, prawda?

Powrót do bloga

Forma kontrasygnaty skarbnika